經(jīng)歷過大規(guī)模的建設期，中國公路的養(yǎng)護問題開始逐漸顯現(xiàn)。

　　2024年2月，交通運輸部公路科學研究院張玉玲等人在《中國公路》雜志上發(fā)表了題為《高速公路養(yǎng)護期收費制度的思考》的文章。文章指出，當前全國普通公路每年養(yǎng)護管理資金需求缺口在50%左右，有40%左右的普通公路陷于“列養(yǎng)但無錢養(yǎng)，應修但無錢修”的困境，并且隨著公路里程的增加，公路養(yǎng)護資金缺口還有繼續(xù)擴大的趨勢。

　　根據(jù)浙江省公路與運輸管理中心提供的數(shù)據(jù)，2023年底，浙江省普通省道網(wǎng)完成調(diào)整，全省普通省道從原來的3500公里增加至9000公里，新增省道目前只能保證農(nóng)村公路管養(yǎng)水平，存在約15億元的資金缺口。

　　另一方面，公路養(yǎng)護以往資金的重要來源，包括地方財政撥款、成品油稅收返還等，也在面臨增長挑戰(zhàn)。

　　對于一直存在的公路養(yǎng)護資金缺口問題，一位長期從事相關公路政策研究人士表示，該現(xiàn)象已存在多年，且尚未有很好的解決方案。“像溫水煮青蛙似的”，目前只能通過適當減少日常養(yǎng)護投入，推遲中修、大修的時間節(jié)點來維持。

　　全國公路養(yǎng)護資金缺口

　　2023年6月，交通運輸部公路科學研究院朱志強等人在《公路交通科技》期刊發(fā)表了題為《成品油稅費改革對公路交通發(fā)展影響評估與建議》的文章，指出“若不考慮新改建路段，普通國省干線公路的平均路況水平將下降超過30%，這種以建代養(yǎng)的發(fā)展方式從長遠來看是不可持續(xù)的。”

　　經(jīng)上述團隊測算，當前全國普通公路的養(yǎng)護資金需求約為6000億元。即便將替代原公路養(yǎng)路費的部分資金全部用于公路養(yǎng)護，再加上目前地方財政資金投入約1000億元，每年仍然存在約3000億元的資金缺口。資金供需矛盾突出將直接導致目前全國約40%的普通公路路況處于中差水平。

　　浙江省交通運輸廳在“民呼我為”平臺上回復稱，2021年至2023年，浙江省高速公路養(yǎng)護年均投資約30億元，普通國省道年均養(yǎng)護投資約28億元。

　　浙江省交通運輸廳稱：“總體上看，我省高速公路、普通國道養(yǎng)護支出基本穩(wěn)定。隨著存量里程不斷增加、公路不斷老化和交通量逐年增大，保持高水平路況面臨很大壓力。2024年—2025年，預計70%左右的普通省道將正式接養(yǎng)，養(yǎng)護資金需求增速最快，資金缺口不斷擴大。”

　　以江蘇省為例，作為全國路況最好的省份之一，在2023年度國家公路網(wǎng)技術狀況監(jiān)測（下稱“國評”）排名中，江蘇省以96.99分的成績位列全國第一（全國均分91.25分），其中養(yǎng)護管理檢查為104.28分（滿分110分，全國均分85.15分），高速路網(wǎng)技術狀況為96.06分（全國均分93.09分），高速公路路面技術狀況（PQI）優(yōu)等率達100%。

　　江蘇省交通運輸廳公路事業(yè)發(fā)展中心的工作人員表示，其公路養(yǎng)護資金已經(jīng)存在多年的缺口問題。其中，農(nóng)村公路由于基數(shù)龐大，面臨的養(yǎng)護壓力更為突出。至于優(yōu)質公路的養(yǎng)護壓力，該工作人員指出，當PQI越接近100時，每提升1點所需投入和維持的費用就會越高。

　　當前中國公路養(yǎng)護資金保障能力不足問題在各省份普遍存在。2023年6月，交通運輸部規(guī)劃研究院劉穎等人在《交通運輸部管理干部學院學報》上發(fā)表了《關于新時期強化公路養(yǎng)護資金保障的調(diào)查研究》一文，文中稱，“貴州省每年可籌集農(nóng)村公路養(yǎng)護工程資金約11.1億元，年均養(yǎng)護工程缺口資金達64.7億元。廣西普通國省干線公路預計日常養(yǎng)護資金需求73萬元/公里，實際投入為3.5萬元/公里，遠遠不能滿足養(yǎng)護的實際需求。”

　　貴州省交通運輸廳公路局的工作人員表示，貴州普通國省道資金缺口不大，因為這部分的資金是垂管的。但農(nóng)村公路主要由地方政府，特別是縣政府（負責）。按照有關規(guī)定，縣級人民政府是農(nóng)村公路建設管理養(yǎng)護的主體。

　　《關于新時期強化公路養(yǎng)護資金保障的調(diào)查研究》一文中稱，“十三五”以來，全國公路養(yǎng)護資金缺口每年在1000億元以上。“由于養(yǎng)護資金保障不足，近幾年相關規(guī)劃中新調(diào)增的國道和省道普遍還沒有完全按照國省干線公路標準予以養(yǎng)護，西部部分省份大中修養(yǎng)護工程難以及時實施，路網(wǎng)中仍存在一定比例的次差等路。在2021年評定里程中，全國還有4萬公里的普通國省道、50萬公里農(nóng)村公路為次差路。另外還有近50萬公里的農(nóng)村公路未納入路況評定，其技術狀況更不容樂觀。”《關于新時期強化公路養(yǎng)護資金保障的調(diào)查研究》一文稱，近年來持續(xù)實施的大規(guī)模公路新改建工程減緩了公路養(yǎng)護的問題，2011年至2020年，我國實施公路新改建里程約290萬公里，約占整個路網(wǎng)規(guī)模的56%。隨著公路建設強度逐步放緩，建設投資對公路技術狀況水平拉升的作用將逐步減弱，公路養(yǎng)護投入不足的問題將更加顯現(xiàn)。

　　錢從哪里來

　　《關于新時期強化公路養(yǎng)護資金保障的調(diào)查研究》一文中提及，2021年中國高速公路養(yǎng)護資金投入為568億元，普通國省道養(yǎng)護資金投資為887億元，農(nóng)村公路養(yǎng)護資金投入974億元。

　　該文提到，高速公路的養(yǎng)護主體是各省的高速公路集團、交通投資（控股）集團，資金來源主要是高速公路通行費用。普通國省道的資金來源主要來自成品油稅費返還、地方財政和車購稅，前兩項占比超過80%。農(nóng)村公路養(yǎng)護資金來源更為復雜，主要來源包括縣級、省級財政投入以及成品油稅費返還。

　　2008年的稅收改革中，公路養(yǎng)路費、航道養(yǎng)護費、公路運輸管理費、公路客貨運附加費等六項收費取消，成品油消費稅返還開始成為公路養(yǎng)護的重要資金來源。近年來，其返還比例維持在50%左右。

　　但這一重要財源面臨較大的增長壓力。財政部在對十三屆全國人大五次會議第2043號建議的答復中提到：“受多方面因素影響，成品油價格和稅費改革新增收入增長緩慢，有的年份甚至出現(xiàn)負增長，難以支撐相關支出安排，導致成品油稅費改革轉移支付近幾年沒有增量。”

　　根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2022年國家車輛購置稅共2398.36億元，相比較2021年的3519.88億元，同比下降31.86%，已經(jīng)連續(xù)兩年出現(xiàn)下降。

　　上述研究人士稱，隨著新能源汽車的普及，預計“成品油稅費返還”與“車購稅”這兩項資金來源將無法持續(xù)增長。未來，中國維持當前路況所面臨的資金壓力將會越來越大。

　　在總量問題之外，公路養(yǎng)護資金的壓力還存在區(qū)域間的結構性問題。

　　上述《成品油稅費改革對公路交通發(fā)展影響評估與建議》也對成品油稅改革后地區(qū)分配不合理的問題進行過研究。該文指出，成品油稅費改革轉移支付資金總量在東、中、西部省份分配的比例為52%、24%、24%，其中基數(shù)替代返還占比分別為55%、23%、22%，增量資金轉移支付占比分別為44%、26%、30%，轉移支付資金在各省份間的分配方式不盡合理，“馬太效應”并未消除，使得強者越強、弱者越弱，東、中、西部普通公路養(yǎng)護能力、水平的差距不斷拉大，不利于區(qū)域間平衡發(fā)展和公共服務均等化的實現(xiàn)。

　　上述研究人士表示：“各省、各市乃至同一縣之間的道路養(yǎng)護情況存在顯著差異。像新疆、西藏、青海這樣地域遼闊的省份，養(yǎng)路費可能還不到江蘇、浙江等省份的一半，這種分配明顯不均衡。因此，如何對成品油消費稅進行更有效地再分配，才是解決‘養(yǎng)路難’省份的應對之道。”

　　養(yǎng)護高峰期何時到

　　《關于新時期強化公路養(yǎng)護資金保障的調(diào)查研究》一文中指出，“十三五”期間，中國公路養(yǎng)護資金累計投入1.05萬億元，是“十二五”時期的1.7倍，年均投入約2097億元。其中高速公路、普通國省道、農(nóng)村公路分別累計投入2108億元、4313億元、4064億元，是“十二五”時期的1.6倍、1.4倍、2.3倍。

　　該研究預計，到“十四五”期間，中國的公路養(yǎng)護作業(yè)資金需求量將達到2.4萬億元，相比“十三五”期間實現(xiàn)翻倍，在“十五五”期間也將進一步，增長至2.6萬億元。

　　對于未來的資金需求預計，在《高速公路養(yǎng)護期收費制度的思考》一文中提到：“考慮到地方高速公路規(guī)模，未來我國的高速公路規(guī)模預計在18萬公里左右。如果高速公路到期后即停止收費，隨著高速公路里程不斷增加，物價水平上漲，未來高速公路養(yǎng)護管理資金將大幅增加，預計到2030年將增加超過3000億元的養(yǎng)護管理資金需求。”

　　根據(jù)觀研報告網(wǎng)發(fā)布的《中國公路養(yǎng)護行業(yè)現(xiàn)狀深度調(diào)研與發(fā)展前景預測報告（2023—2030年）》，道路和橋面鋪裝層的設計壽命一般為15年，而中國的道路和橋面鋪裝層一般在8年至12年以后需要進行較大規(guī)模的養(yǎng)護投入。

　　該報告指出：“2001年至2020年，我國公路交通基礎設施建設整體保持穩(wěn)定，但2011年至2015年的5年間，中國高速公路的新通車里程達到4.94萬公里，顯著高于其他階段，其主要原因是處在2008年全球金融危機后的一個建設高峰期，而這階段修建的高速公路目前正陸續(xù)進入到大規(guī)模的維修養(yǎng)護階段。”

　　上述研究人士強調(diào)，公路養(yǎng)護資金缺口是交通行業(yè)研究多年，但始終存在的問題?；A設施老齡化和資金的不足使得公路的安全隱患逐年加劇。更為嚴峻的是，預計未來真正的風險高峰期將可能出現(xiàn)在2040年至2045年，因為水泥和鋼筋都有特定的使用壽命，而中國從2000年開始的大規(guī)模建設，到2030年也將陸續(xù)年滿30年，屆時水泥的質量問題會逐漸顯現(xiàn)。隨著時間推移至40年、50年，更多潛在風險也會暴露出來。

　　一家水泥上市公司的內(nèi)部人士表示，2003年以前的水泥壽命普遍在50年，隨著近年來水泥產(chǎn)業(yè)的持續(xù)進步和規(guī)范，當前水泥的實際使用壽命已經(jīng)延長至60年到70年。

　　上述研究人士稱，只要按規(guī)范進行養(yǎng)護，公路就能保持使用期限，并避免很多隱患過早暴露。

　　“養(yǎng)路難”問題何解

　　對于高速公路未來的養(yǎng)護問題，呼聲較高的一個方案是延長公路的收費期限。

　　按照當前規(guī)定，政府還貸公路的收費期限最長不得超過15年。國家確定的中西部?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的政府還貸公路收費期限，最長不得超過20年。其中，經(jīng)營性公路的收費期限最長不得超過25年。國家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)營性公路收費期限，最長不得超過30年。

　　今年5月1日施行的《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》為當前的規(guī)定帶來了轉圜余地。與此前特許經(jīng)營權期限“最長不得超過30年”的規(guī)定相比，新規(guī)延長了對基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營權的時間限制，給出了“最長期限不得超過40年”的方案。

　　深圳高速公路集團股份有限公司的內(nèi)部人士表示，該文件只是一個框架性的文件，并沒有明確指定某個行業(yè)。“對于高速公路收費方面，新的文件并沒有出來，我們還是按照現(xiàn)行的標準執(zhí)行。”

　　成品油稅率也是一個考慮方向?！陡咚俟佛B(yǎng)護期收費制度的思考》一文中指出，2008年成品油稅費改革的稅額測算并未考慮現(xiàn)有高速公路到期后的養(yǎng)護資金需求，一旦通過提高成品油消費稅稅率的方式解決資金問題，初步估計成品油消費稅稅率需要提高一倍。

　　此外，如何協(xié)調(diào)中央和地方在公路養(yǎng)護上的財權、事權也是未來公路養(yǎng)護責任歸屬的關注方向。

　　交通運輸部規(guī)劃研究院羅詩屹等人在2021年12月于《中國公路》雜志上發(fā)表的調(diào)研文章《破解普通公路養(yǎng)護資金難題的窗口期》中明確指出，在實際操作中，中央財政將資金通過稅收返還和一般性轉移支付的方式撥至地方，不承擔公路養(yǎng)護的事權責任和支出責任，因此中央并沒有對各省間的分配機制進行優(yōu)化并保障足夠養(yǎng)護資金的動力。

　　該文章還提到，各級地方財政除上級轉移支付資金外，也沒有積極性再投入更多的財政資金用于公路養(yǎng)護和行政運行支出。大部分省區(qū)公路養(yǎng)護部門因為缺少資金，將養(yǎng)護事權層層下放、“以建代養(yǎng)”的情況越發(fā)突出，養(yǎng)護事權責任的履行質量大打折扣。

　　該文章指出，從十余年間的發(fā)展趨勢來看，這種財權事權的不匹配，并沒有促使中央與地方、交通與財政等各方形成合力推動公路養(yǎng)護事業(yè)發(fā)展。